22 июня 2005г.

Секция 1 - Доступ к правовой и официальной информации, доступ к экологической информации и к информации по вопросам устойчивого развития

ОРЛОВА О.С. , Заместитель директора по информатизации Пермской государственной областной универсальной библиотеки им. А.М.Горького, г.Пермь, Россия

КОММУНИКАЦИОННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБЛАСТНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММОЙ “ФОРМИРОВАНИЕ СЕТИ ПУБЛИЧНЫХ ЦЕНТРОВ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ НА БАЗЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БИБЛИОТЕК ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ”

Коммуникационный менеджмент или менеджмент коммуникаций как научная дисциплина разрабатывается в рамках задач рыночной экономики и реализуется, прежде всего, в коммерческом секторе, но его положения одинаково могут использоваться и в некоммерческих, в частности, государственных структурах. Менеджмент коммуникаций основан на понимании роли коммуникативных процессов в реализации стратегии развития отдельных организаций или их совокупности. Мы будем рассматривать его как управление созданием коммуникационной среды при реализации крупных проектов, к которым без сомнения можно отнести региональные программы. Реализация областных программ невозможна без целенаправленного формирования связей, которые возникают между вовлеченными в ее действие субъектами на основе общих интересов и потребностей. Закономерности и механизмы формирования этих связей и являются объектом изучения менеджмента коммуникаций. Если сформулировать проще, то коммуникационный менеджмент существует как особого рода деятельность, заранее планируемый набор действий, направленных на создание партнерских отношений и заинтересованности большого количества субъектов в реализации проекта.

Создание областных отраслевых программ связано с необходимостью определения стратегии развития отрасли на региональном уровне, основано на внедрении инноваций. Этим внедрением необходимо управлять, эти функции и берет на себя программа, в которой прописан механизм и технологии внедренческих работ. В поле действия областной программы попадает большое количество исполнителей, между которыми выстраивается сложнейшая, многоуровневая система отношений. Они то и играют ключевую роль в ее успешном и поступательном осуществлении. Поэтому формирование связей должно выступать самостоятельным объектом управления при реализации программных мероприятий. Задача в данном случае видится в том, чтобы поэтапно формировать эффективную команду единомышленников, заинтересованных лиц в реализации проводимой в рамках программы политики.

Особую роль для развития библиотечной отрасли Пермской области, для внедрения в нее информационных технологий сыграла программа “Формирование сети публичных центров правовой информации (ПЦПИ) на базе муниципальных библиотек Пермской области в 2000-2003 гг.”. Это – крупный проект по созданию центров правовой информации при библиотеках на территории субъекта Российской Федерации, включающего 41 муниципальное образование. Она была написана как часть областной целевой программы “Правовая информатизация Пермской области” (1997-2000гг.), а если взять шире, то как часть федеральной программы создания российской сети публичных центров правовой информации, реализуемой с 1998 года в целях организации свободного доступа граждан России к правовой информации. Хотя официально сроки действия нашей программы закончились в 2003 году, а ее финансирование из средств областного бюджета в 2002 году, мы продолжаем работать по ней в силу ее значимости и тех социальных эффектов, которые она дала региону и, конечно же, библиотекам.

Роль ПЦПИ в государственной системе правовой информации заключается в формировании и организации использования полноценных фондов официальных документов всех уровней независимо от места, времени и формы их издания, в обеспечении свободного доступа к ним всех заинтересованных граждан и организаций, а также в организации взаимодействия на местах с законодательной, исполнительной и судебной властью в целях реализации политики правовой информатизации и повышения правовой культуры населения.

Целевая областная программа дала четкие ориентиры для большого числа участников. Ее наличие позволило централизовать средства на техническое перевооружение библиотек, разработать комплексную стратегию управления этими процессами, сделать задачу создания центров правовой информации приоритетным направлением деятельности библиотек региона. Дополнительный эффект – работа по программе стала началом массовой целенаправленной автоматизации библиотек. В регионе формируется политика поэтапной информатизации библиотечной отрасли, и начало ей положила программа по созданию ПЦПИ в Прикамье. И самое главное – она послужила началом укрепления связей библиотек и муниципальных органов власти. В середине 90-х годов библиотеки перешли в собственность муниципальных образований и их жизнедеятельность полностью зависит от отношения к ним властей. Благодаря программе библиотеки попали в поле их внимания и заботы.

Итак, задача поставлена. Необходимо создавать точки открытого доступа к огромному массиву правовой информации на территории Пермской области. И это лучше всего делать на базе библиотек в силу их общедоступности.

Фактически все задачи, которые ставила программа перед библиотеками Прикамья по созданию ПЦПИ, выполнены. В основе программы лежали идеи организации свободного доступа к правовой информации, правового просвещения и воспитания правовой культуры населения области, информационного обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления в их законотворческой деятельности, информационная поддержка программ социально-экономического и культурного развития муниципальных образований, содействия органам местного самоуправления в доведении до населения официальных и нормативных документов, принимаемых на местах.

Из года в год растет число пользователей центров, меняется их состав. Правовым просвещением охвачены все слои населения: дети и их родители, молодежь, пенсионеры, инвалиды. Услугами центров пользуются органы власти и хозяйствующие субъекты, общественные организации и движения. Библиотеки проводят огромное количество мероприятий совместно с отделами местных администраций, территориальными избирательными комиссиями, образовательными учреждениями, партиями, общественными организациями, правозащитными центрами. Растет их популярность среди населения.

По прошествии нескольких лет после начала работы по программе “Формирование сети публичных центров правовой информации на базе муниципальных библиотек Пермской области в 2000-2003 гг.”, анализируя результаты и пути их достижения, можно с уверенностью констатировать, что без разработки определенных методов и технологий мы вряд ли пришли к определенным достижениям.

Доступ населения к праву, воспитание правовой культуры, правовое просвещение рассматриваются как одна из важнейших составляющих построения в России гражданского общества. Таким образом, областная программа выступает рычагом реализации государственной политики на региональном уровне, поэтому руководство ею осуществляют региональные органы власти (департамент культуры и искусства Пермской области, Центр специальной связи и информации (ЦССИ) Спецсвязи ФСО России в Пермской области), а основными исполнителями стали государственные библиотеки области. Общее руководство созданием ПЦПИ в муниципальных библиотеках взяла на себя Пермская областная библиотека им. А.М. Горького, отвечающая за развитие библиотечной сети региона. Она осуществляла методическое руководство созданием новых структур в подведомственных ей учреждениях. Именно она разрабатывала технологии и механизмы вовлечения библиотек всех муниципалитетов региона в эти процессы. Эта иерархическая структура обрастает большим количеством связей для реализации поставленных целей. Коммуникационная среда – это, прежде всего, обмен информацией, знаниями, интеллектуальной собственностью, накопленным опытом, трансляция этих знаний в пространстве и времени.

Из вышесказанного вытекает очевидность того, что субъектами действия программы выступают органы власти и организации трех уровней (федерального, регионального, муниципального). На федеральном уровне это те, кто инициировал в 1998 году федеральную программу “Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации (ПЦПИ) на базе общедоступных библиотек”, разрабатывал законодательные и методические основы и механизмы ее осуществления (Министерство культуры Российской Федерации, Спецсвязь ФСО России, позже подключился Российский комитет Программы ЮНЕСКО “Информация для всех”, а также федеральные библиотеки), на региональном – департамент культуры и искусства Пермской области, областные библиотеки, на муниципальном – управления (отделы) культуры и муниципальные библиотеки. Именно совместные усилия всех участников этой политики должны были привести к намеченной цели – сформировать систему открытого доступа населению к правовой информации. Органы власти инициируют политику, разрабатывают механизмы ее реализации, библиотеки выступают ее основными исполнителями. Поэтому ниже речь пойдет отдельно о действиях властных структур и библиотек, а также об их взаимодействии.

Сразу нужно оговориться, что те, кто был назван выше, это основные участники процессов. Существует также огромное количество субъектов, которые вовлечены в политику организации свободного доступа к правовой информации на всех трех уровнях. Это – органы государственной власти и местного самоуправления, которых можно рассматривать как создателей российского законодательства и субъектов, заинтересованных в его продвижении, в целях повышения правовой культуры населения, а также правозащитные организации и органы юриспруденции, издатели правовых документов, производители справочных правовых систем и другие партнеры, чье участие в реализации национальной политики общедоступности правовой информации может существенно на нее влиять. И, наконец, не нужно забывать тех, на кого направлена эта политика – население страны, региона, муниципалитета, хозяйствующие субъекты, организации независимо от их социального и правового статуса, места жительства и местонахождения, финансовых возможностей и прочих условий. Нужно овладеть навыками продвижения правовой информации всем, кому она может быть нужна и полезна. Эту функцию берут на себя библиотеки.

На федеральном уровне идея организации доступа граждан к правовой информации через сеть общедоступных библиотек разрабатывалась Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ совместно с другими субъектами федерального подчинения, которые на государственном и законодательном уровне претворяло ее в жизнь. В рамках реализации вышеназванной федеральной программы отрабатывались механизмы построения национальной политики в области информационно-правового обеспечения населения страны, создание эффективных механизмов обмена правовой информацией в Российской Федерации для обеспечения ее максимальной полноты, оперативности, достоверности, комплексности, подписывались соглашения с ведущими производителями справочных правовых систем о льготном предоставлении правовых баз и банков данных библиотекам. Министерство также занималось продвижением достижений российских библиотек на международном уровне, изучением и распространением зарубежного опыта для его использования на российской земле.

Министерство выступило центральным звеном, которое выстраивало связи и вовлекало в эту политику государственные и региональные властные структуры, изыскивало финансы, определяло пилотные регионы, на которых отрабатывались эти идеи и технологии, организовывало свое коммуникационное пространство для трансляции политики организации доступа к правовой информации через библиотеки на все пространство России (организация конференций, семинаров, круглых столов, огромного числа публикаций, Интернет-портала для обмена опытом, проведение общероссийских мониторингов и т.д.). Министерством была поддержана идея создания некоммерческого партнерства “Межрегиональное объединение публичных центров правовой информации”, в задачи которого входит регулирование различных сторон деятельности ПЦПИ. Оно проводило большую работу с органами и организациями субъектов Российской Федерации по популяризации идей программы и необходимости создания региональных программ правовой информатизации, правового воспитания и формирования правовой культуры граждан.

Целенаправленная политика министерства не могла не сказаться на продвижении идей общероссийской программы и не дать своих плодов. С конца 90-х годов регионы начали включаться в эти процессы. На территории Пермской области с 2000 года начала работать программа “Формирование сети публичных центров правовой информации на базе муниципальных библиотек Пермской области”. В общероссийском рейтинге сегодня библиотеки Пермской области занимают сегодня одни из лидирующих позиций в реализации политики правовой информатизации и автоматизации библиотек, мы гордимся своими достижениями и роль нашей программы в этом существенна. Многие технологии создания условий для обмена информацией и знаниями, которые использует наше министерство, мы применили для лоббирования и продвижения идей программы по формированию региональной сети ПЦПИ в Пермской области. У нас есть и собственные достижения, которые министерство помогает нам тиражировать на всю страну через систему публикаций в общероссийских изданиях, а также через участие в конференциях, семинарах, совещаниях, которые оно ежегодно организует. Так, наша программа сразу отличалась комплексностью подходов к реализации поставленных задач, поэтому с первых дней мы разрабатывали и продолжаем совершенствовать нормативную и типовую документацию, единые требования и подходы к планам и отчетам, что изначально жестко регламентировало и направляло деятельность библиотек региона, ни в коей мере не ограничивая их собственные инициативы. Эти разработки и другой наш опыт постоянно анализируются на федеральном уровне, лучшее транслируется на другие территории. Результатом является то, что ежегодно к нам приезжают делегации библиотечных специалистов из других субъектов Федерации для изучения опыта работы.

Большой интерес проявляет библиотечная общественность страны к нашим конференциям, которые мы трижды проводили с начала действия программы и которые поддерживались Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ, Спецсвязью ФСО России и Российским комитетом Программы ЮНЕСКО “Информация для всех”. Они сыграли огромную роль для взаимообмена информацией как внутри региона, так и за его пределами. Не стану скрывать очевидного факта, который сразу бросается в глаза при изучении состава участников наших конференций. Мы проводим их прежде всего для библиотек области с целью формирования единых подходов и взаимоизучения опыта работы, а также для ознакомления их с достижениями и наработками других регионов. И опять же, существенным элементом наших конференций является представительство на них органов власти всех уровней. На Всероссийской научно-практической конференции “Библиотеки в контексте российских гражданских и правовых реформ” (21-25 октября 2002 г., Пермь, 276 участников) органы власти областного и муниципального подчинения составили 1/5 от общего числа участников.

Более подробно остановимся на осуществлении федеральной политики в сфере обеспечения правовой информацией граждан на региональном уровне, то есть в Пермской области. Здесь этими процессами руководят областные органы власти, которые отвечают за реализацию государственной политики на местах. Именно департаментом культуры и искусства Пермской области и региональным Центром специальной связи и информации Спецсвязи ФСО России была инициирована программа “Формирование сети публичных центров правовой информации на базе муниципальных библиотек Пермской области”. Они лоббировали интересы программы на областном и муниципальном уровне, вовлекая в эти процессы областную и муниципальную законодательную и исполнительную власть, изыскивали дополнительные ресурсы для ее реализации, поддерживали инициативы областной библиотеки на проведение конференций, издание сборников, организацию большого количества обучающих курсов и семинаров для центров правовой информации. Областная библиотека совместно с региональным ЦССИ Спецсвязи ФСО России ведет сайт http://www.pcpi.permregion.ru, на котором размещена информация о ПЦПИ области.

Еще раз подчеркнем, что размах этой политики не был бы столь масштабен, если бы к ней не проявляла интереса региональная власть. Отдельно хочется сказать слова благодарности за постоянную поддержку Управлению внутренней политики администрации области, а также Комитету по социальной политике и правам человека Законодательного Собрания и Отделу по взаимодействию с органами местного самоуправления Аппарата Законодательного Собрания Пермской области. Последний передал библиотекам базу данных, которую в течении нескольких лет формирует по областным и муниципальным периодическим изданиям. Пермская областная библиотека подписала в апреле 2005 года договор на информационно-справочное обслуживание представительных органов местного самоуправления с Законодательным Собранием области по наиболее важным сегодня для региона темам “Реформа местного самоуправления”, “Муниципальное законодательство”, “Разделение властных полномочий”, “Избирательное право”, “Организация выборов”, “Социально-экономическое развитие муниципальных образований”. Механизм информирования о новых поступлениях будет осуществляться в виде ежемесячных электронных информационных бюллетеней. Его рассылку в муниципалитеты берет на себя Законодательное Собрание. Заказ электронных копий первичных документов осуществляют центры правовой информации муниципалитетов через ЦПИ областной библиотеки. Весь механизм и технологии прописаны в договоре. Аналогичный договор готовится с областной администрацией. Фактически все властные структуры областного и муниципального уровней будут вовлечены в этот проект.

Администрацией области разработана “Областная целевая программа развития политической и правовой культуры населения Пермской области на 2002-2006 гг.”. Интересы двух программ во многом переплетаются. Соответственно многие начинания библиотек в сфере правового и политического просвещения населения, проводимые мероприятия находят поддержку со стороны администрации области и муниципальных органов власти. В течение трех последних лет пополнение фондов ЦБС области правовой и политической литературой частично финансируется в рамках программы развития правовой и политической культуры. Значительное число изданий, выпускаемых областной администрацией по этой тематике, безвозмездно передается муниципальным библиотекам. До 14 тыс. своих сборников ежегодно бесплатно передает библиотекам Законодательное Собрание области.

Областные органы власти, почувствовав отдачу от центров, используют их для популяризации своей политики среди населения области. Произошло совмещение интересов власти и библиотек. Органы власти увидели в библиотеках партнеров и помощников. На сегодняшний день устойчивый интерес к центрам правовой информации проявляет администрация и Законодательное Собрание области, Пермская областная избирательная комиссия. Они пропагандируют возможности центров по реализации политики гласности, открытости и прозрачности деятельности властных структур на муниципальном уровне среди районных и городских администраций, земских собраний и городских дум, а также территориальных избирательных комиссий (ТИКов). Во многих муниципалитетах сложились прочные связи властных структур с библиотеками. Так, например, законодательно на уровне муниципалитетов утверждена передача документов органов местного самоуправления в бумажном и электронном виде в центры правовой информации. К началу 2005 года их общее число насчитывает более 23 тыс. С конца 2003 года эта политика приобрела новые формы. Законодательное Собрание совместно с ООО “Телеком Плюс” (региональное представительство АО “Консультант Плюс”, Москва) инициировали проект создания базы данных документов органов местного самоуправления Пермской области, куда сегодня включено уже более 14 тыс. документов и которая еженедельно пополняется 50-100 новыми. Этот блок информации также установлен во все центры правовой информации региона и регулярно актуализируется. Показательным является и то, что за годы действия программы на территории Пермской области утверждено более 100 нормативных актов областного и местного уровней по вопросам создания и развития ПЦПИ. Библиотеки, как информационные центры, включены как соисполнители во многие программы социально-экономического развития муниципалитетов

Механизмы вовлечения территориальных избирательных комиссий во взаимодействие с библиотеками в области можно проиллюстрировать на примере организованного в сентябре 2004 года семинаре “Роль правовой информации и ее организационно-технической базы в развитии правовой и политической культуры граждан России в контексте текущих выборов”. Семинар проведен в рамках программы “Толерантность и право” Института Толерантности. Ее организаторами выступили центр правовой информации ВГБИЛ им. М.И. Рудомино и Пермская государственная областная библиотека им. А.М. Горького. Он был поддержан администрацией области и областной избирательной комиссией. Среди 112 участников основными стали сотрудники центров правовой информации (36) и председатели ТИКов (27). Анализируя отчеты библиотек за 2004 год, видно, какую роль он сыграл в укреплении их взаимодействия. Во многих библиотеках активизировалась работа с ТИКами, заключены договоры (или соглашения) о сотрудничестве и взаимодействии, разработаны программы и планы совместной деятельности. Чувствуя отдачу и действенность проводимых библиотеками мероприятий по избирательному праву, ТИКи многих муниципалитетов поддерживают финансами различные мероприятия, выделяя средства на призы, на оформление стендов в центральных библиотеках и филиалах, на издание буклетов, на приобретение правовой литературы. В ряде муниципалитетов ТИКи регулярно организуют для библиотек своих территорий районные (городские) конкурсы на лучшую работу с избирателями, что стимулирует библиотеки на активизацию этого направления деятельности.

Что касается вовлеченности местных органов власти в систему создания единого информационного правового поля для населения региона, то здесь также наметился целый комплекс действий. Во-первых, ежегодное проведение конкурсов на поставку техники в муниципальные библиотеки из средств областного бюджета поддерживало на начальном этапе интерес органов МСУ к программе. Во-вторых, постоянный мониторинг и открытость информации о вкладе местных средств на программные мероприятия стимулировало развитие соревновательных элементов между муниципалитетами. Сегодня уже в ряде районов становится престижным заниматься информатизацией библиотек, и местные органы власти продолжают вкладывать средства в дальнейшее внедрение информационных технологий в муниципальные библиотеки. И наконец, за годы работы по программе проведено большое количество мероприятий (презентации центров, районные и зональные семинары, конференции), на которых совместно с областными органами власти сотрудники областной библиотеки представляли программу, показывали вовлеченность местных структур в общегосударственную политику построения гражданского общества через предоставление населению городов, районов, сел и поселков области доступа к правовой информации через сеть ПЦПИ. Отдельным блоком идут мероприятия, направленные на продвижение правовой информации сельским и поселковым администрациям. Их обычно инициируют органы местного самоуправления для развития законодательной и законотворческой деятельности на низовом уровне. Сотрудники центров также приглашаются на заседания земских собраний и городских дум для информирования местных властей о новых поступлениях. Из отчетов ПЦПИ за 2004 год видно, что 714 представителей муниципальной власти пользуется услугами центров и 197 отделов органов МСУ поставлено на информационное обслуживание. Библиотеки активно участвуют в массе мероприятий и акций, проводимых местными администрациями, а также занимаются популяризацией политики местных властей. В ряде районов на базе центров открыты общественные приемные, проводятся гражданские экспертизы законопроектов. Сотрудники администраций участвуют в мероприятиях, проводимых ПЦПИ, разъясняя и продвигая различные правовые акты населению. Таким образом, организация системы различных действий способствовала укреплению взаимоотношений органов местного самоуправления и муниципальных библиотек области. Со стороны областной библиотеки основными действиями в этом направлении были аналитические заметки, благодарственные и деловые письма, направляемые в органы МСУ, встречи с представителями местных властей, проведение совместных с органами местного самоуправления зональных и районных мероприятий, приглашение их на участие в наших всероссийских конференциях, организация мониторингов состояния дел и информирование органов власти муниципалитетов об их месте в региональном рейтинге.

Все эти совместные усилия дали множество различного рода эффектов, порою даже не прогнозируемых. В муниципальных библиотеках открыты центры, которые наладили систему обслуживания правовой информацией, развернули массовую работу по правовому и политическому просвещению населения, начали выступать инициативной площадкой для взаимодействия населения с органами МСУ. Созданы условия для предоставления всем заинтересованным субъектам доступа к правовой информации. В библиотечную среду все больше внедряются механизмы социального партнерства, которые в будущем должны помочь их дальнейшему развитию.

За годы работы по программе укрепились позиции библиотек в глазах местного сообщества и органов местного самоуправления как участников очень важной составляющей общегосударственной политики. Они стали более востребованы как населением, так и местными органами власти. Число посетителей центров с каждым годом возрастает. Что действительно радует, постепенно меняется их состав. На стадии становления центров львиная доля запросов была связана с учебными целями. Сегодня все больше обращаются в центры представители малого и среднего бизнеса, государственные служащие и представители общественных структур для решения профессиональных и производственных проблем, а также граждане для решения проблем личностного и бытового характера. Это свидетельствует о повышении правосознания и правовой культуры жителей региона. Таким образом, библиотеки все больше становятся центрами правовых знаний, приобщая все большее количество разнообразных групп граждан к правовой информации. На территории области реально создаются настоящие очаги культуры не только правовой, но и общечеловеческой, если исходить из такого фактора, что право, правовые нормы поведения и отношений должны стать основой построения гражданского общества в России. Социальная активность граждан также может реализовываться только на их осведомленности о своих правах и обязанностях, которые также определяются нормами права. Этими положениями определяется важность процессов, происходящих в регионе.

Началась массовая компьютеризация муниципальных библиотек области. За годы действия программы компьютерный парк вырос практически в 5 раз, и составил на начало 2005 года 408 единиц, из них 118 находится в ПЦПИ. Сегодня начал реализацию проект по внедрению спутниковых технологий для обеспечения качественного подключения библиотек к сети Интернет на всей территории Пермского края для предоставления доступа к информационным ресурсам. Это будет новый этап в развитии региональной библиотечной сферы. В проект включились муниципальные органы власти.

Но нужно также отметить, что проблема доступа к правовой информации сегодня решена прежде всего на уровне центров муниципальных образований и не коснулась сельских библиотек. А в связи с принятием Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”, как нам кажется, может разрушиться уже практически сложившаяся система сбора и предоставления информации о нормативных и законодательных актах, в связи с изменением статуса, количества и структуры территорий. При формировании новых муниципальных образований мы должны будем перенести наш опыт на уровень городских и сельских поселений. При резком увеличении числа муниципальных образований мы надеемся на то, что в дальнейшем развитии сети ПЦПИ примут участие уже действующие центры и помогут встать “новичкам” на ноги. Нам предстоит также транслировать накопленный опыт на Коми-Пермяцкий автономный округ при создании с 1 января 2006 года единого Пермского края.

Активное развитие ПЦПИ показало, что можно сформировать действенную инфраструктуру единого информационно-правового пространства региона, только объединив усилия. На примере Пермской области это стало очевидным. Вовлеченность множества государственных, общественных и коммерческих структур, их понимание и желание сотрудничать на благо общему делу, заинтересованность самих библиотек принесли свои плоды, а главное, сделали процессы, происходящие в области, стабильными. Управление формированием устойчивых коммуникационных связей между участниками на всех уровнях сыграло в этих процессах не последнюю роль.