22 июня 2005г.
Секция 2 - Доступ к
информации по правам человека и защите прав
потребителя, доступ к судебной практике
АНТОПОЛЬСКИЙ А.А., к.ю.н,
м.н.с. Института государства и права РАН г.Москва,
Россия
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНФОРМАЦИИ ОГРАНИЧЕННОГО ДОСТУПА
В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Закрепляя право на поиск и получение
информации, Конституция РФ одновременно
устанавливает и возможность ограничения данного
права “федеральным законом только в той мере, в
какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности
государства”. Таким образом, проблема
обеспечения доступа граждан и юридических лиц к
информации оказывается неразрывно связана с
вопросами правового регулирования информации
ограниченного доступа.
Для решения данной проблемы
необходимо не просто разработать и принять
нормативные правовые акты, закрепляющие право на
доступ к информации с одной стороны, и правовому
режиму сведений с ограниченным доступом – с
другой, но добиться того, чтобы содержание всех
этих актов отражало баланс законных интересов
отдельных граждан и организаций, их групп, а
также государства и общества в целом.
В этой связи необходимо решить ряд
задач, первая из которых связана с
необходимостью разграничения информации,
которая должна быть открыта и доступна, от
информации, доступ к которым может (или должен)
быть ограничен, и максимально четко определить
категории секретной и конфиденциальной
информации.
Определенные шаги в направлении уже
проделаны: законодательством установлены
перечни сведений, доступ к которым запрещено
ограничивать (ст. 10 Федерального закона "Об
информации, информатизации и защите
информации"), перечни сведений, которые
запрещено относить к государственной и
коммерческой тайнам (ст. 7 Закона РФ "О
государственной тайне", ст. 5 Федерального
закона "О коммерческой тайне"). Однако
остается целый ряд не решенных пока проблем.
Одна из таких проблем, на наш взгляд,
связана с излишне широким использованием в
законодательстве перечневого метода, т.е.
закреплению перечней сведений, подлежащих (или,
напротив, не подлежащих) отнесению к тому или
иному виду тайн. Однако составление таких
перечней в строгом соответствии с законами
логики нередко оказывается невозможным. В
результате на практике часто один объект
(документ и т.п.) отвечает признакам как открытой,
так и закрытой информации.
Важно подчеркнуть, что нормы права
устанавливают общие правила поведения, но права
и обязанности конкретных субъектов возникают в
результате юридических фактов – главным образом
осознанных волевых действий этих субъектов.
Следовательно, законодательство должно
устанавливать правила отнесения сведений к
государственной тайне или к конфиденциальной
информации, но реализация этих норм, т.е. принятие
решения об ограничении доступа к конкретным
сведениям – это уже задача правоприменителя, его
решение, за которое он должен нести
ответственность. Роль норм права в данном случае
– определить, какой субъект может принимать
решение об ограничении доступа к информации и о
снятии таких ограничений, и процедуру принятия
таких решений.
Само по себе закрепление таких
перечней является скорее положительным
фактором, но только при условии, что будут четко
определены роль и место этих перечней в правовой
системе. Напротив, ряд действующих правовых норм,
регулирующих отношения по поводу сведений
ограниченного доступа, не содержат четкого
определения уполномоченных субъектов и
процедуры принятия соответствующих решений. В
частности, Закон “О государственной тайне”
понимает под отнесением сведений к
государственной тайне утверждение
уполномоченными руководителями федеральных
органов государственной власти Перечней
сведений, подлежащих засекречиванию. И в этой
связи возникает вопрос: следует ли рассматривать
указанные Перечни как нормативные либо
индивидуальные правовые акты. Однозначного
решения данного вопроса не существует, о чем
свидетельствует следующий факт: такие перечни
неоднократно признавались российскими судами
нормативными правовыми актами, но эти решения
впоследствии были отменены Верховным Судом РФ.
Вместе с тем, по нашему мнению, решения судов
первой инстанции были значительно лучше
аргументированы.
Закон “О государственной тайне”
устанавливает принципы отнесения сведений к
государственной тайне и их засекречивания
(законности, обоснованности и своевременности).
Суть принципа обоснованности заключается в
установлении путем экспертной оценки
целесообразности засекречивания конкретных
сведений. Однако положения Закона, посвященные
порядку засекречивания сведений, в качестве
основания называют соответствие сведений
действующим в данных органах перечням сведений,
подлежащих засекречиванию”, и ничего более. Но
необходимость отнесения к государственной тайне
категории сведений, вовсе не означает, что
разглашение любой информации, входящей в эту
категорию, реально угрожает безопасности страны.
Таким образом, перечневый метод засекречивания,
если он используется в качестве единственного
или основного, предполагает формальный подход к
решению вопроса о засекречивании конкретных
сведений, и тем самым ставит под сомнение
закрепленный в Законе принцип обоснованности
засекречивания. Напротив, перечневый метод
засекречивания информации может быть достаточно
эффективен, если он используется в совокупности
с закреплением в правовых нормах принципов,
критериев и условий засекречивания, с
установлением четкой процедуры засекречивания,
отражающей эти принципы и условия, а также
подкреплен разграничением соответствующих
полномочий между различными категориями
должностных лиц и установлением их
ответственности за принимаемое решение.
Во многом аналогичная картина
наблюдается и в Законе “О коммерческой тайне”.
Закон наделяет обладателя правом отнесения
информации к коммерческой тайне, устанавливает
требования к информации, и определяет перечень
сведений, которые не могут составлять
коммерческую тайну. То есть он может отнести к
коммерческой тайне любую информацию, отвечающую
установленным требованиям, если это не запрещено
законом. Однако это происходит лишь на первый
взгляд. Обязательным требованием к режиму
коммерческой тайны является “определение
перечня информации, составляющей коммерческую
тайну”. Следовательно, на практике при решении
вопроса об ограничении доступа к информации
субъект будет руководствоваться не реальной
целесообразностью ограничить доступ к
каким-либо сведениям, а формальным соображением:
соответствует либо не соответствует полученная
информация указанным в перечне категориям. И это
может легко привести к негативным последствиям:
если полученная информация не названа в перечне,
то она не пользуется правовой охраной, по крайней
мере до того момента, пока перечень не будет
пересмотрен, вновь утвержден и доведен до
сведения конфидентов.
Таким образом, можно заключить, что в
нормах Закона “О коммерческой тайне” произошло
смешение целей и средств: целью принятия
упомянутых перечней является информирование
наемных работников и иных конфидентов о том, что
некие сведения составляют коммерческую тайну. И
именно обязанность такого информирования
следовало возложить на обладателя. Что касается
перечня информации, составляющей коммерческую
тайну, то его использование – лишь один из
способов решения достижения указанной цели, и
вопрос о необходимости его подготовки следовало
оставить на усмотрение обладателя.
Другой серьезнейшей проблемой
является нечеткое определение состава
участников отношений по поводу сведений
ограниченного доступа. В частности, Закон "О
государственной тайне" не определяет круг
субъектов, наделенных полномочиями по
засекречиванию конкретных сведений (документов),
характер этих правомочий и процедуру их
реализации. В равной мере это относится и к
вопросам рассекречивания конкретной информации.
В проекте Закона “О коммерческой
тайне” присутствовало положение, в соответствии
с которым обладателями коммерческой тайны могут
быть юридические лица и индивидуальные
предприниматели. В окончательный текст Закона
данное положение не вошло, и в результате возник
вопрос: могут ли быть обладателями иные субъекты
(физические лица, органы государственной власти
и органы местного самоуправления)?
Особенно ярко данный недостаток
проявляется в нормах, посвященных служебной
тайне, в большей части которых субъект,
наделенный правом устанавливать, изменять и
отменять режим ограниченного доступа, даже не
называется, не говоря уже об определении объема
его полномочий.
Наиболее актуальной на сегодняшний
день задачей, видимо, является правовое
регулирование конфиденциальной служебной
информации, собираемой органами государственной
власти и местного самоуправления. Нормы
международного права и Конституции РФ,
гарантирующие право граждан на доступ к
информации, устанавливают, что оно может быть
ограничено исключительно федеральным законом.
Отдельные категории конфиденциальной служебной
информации (например, дактилоскопическая
информация) урегулированы федеральными
законами. Однако основным нормативным актом в
данной сфере является Правительства РФ от 3
ноября 1994 г. № 1233 “Об утверждении Положения о
порядке обращения со служебной информацией
ограниченного распространения в федеральных
органах исполнительной власти”, которое не было
официально опубликовано, а потому не
соответствует Конституции РФ также и по порядку
принятия.
Вместе с тем не вызывает сомнения, что
свободный доступ к значительным массивам
служебной информации, находящейся в органах
государственной власти и местного
самоуправления, создает угрозы безопасности как
отдельных граждан, так и общества в целом. По этой
причине необходимо незамедлительное принятие
федерального закона о служебной тайне.
